Rozpoczęcie robót budowlanych bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę | Co do zasady

Budowa bez pozwolenia na budowę zawsze stanowi rażące naruszenie porządku prawnego i słusznie spotyka się z surową sankcją. Każdy wie, że grozi mu nakaz rozbiórki, jeżeli dopuści się samowoli budowlanej. Istnieją jednak sytuacje nie takie oczywiste.

Czasem potrzeba budowy jest tak pilna, że zainteresowani pragną jak najszybciej przystąpić do budowy, nie czekając na zakończenie przedłużających się formalności, które zawsze jawią się jako zbędna mitręga. Czasem jest zupełnie oczywiste, że pozwolenie na budowę musi być udzielone, więc po co czekać? Niech budowa już trwa, a w tym czasie można równolegle prowadzić sprawy formalne, np. oczekiwać na stwierdzenie ostateczności wydanej już decyzji o pozwoleniu na budowę.

Trzeba jednak zdać sobie sprawę, że pozwolenie na budowę zawiera w sobie dwa elementy: zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wykonywanie robót budowlanych. Zresztą można rozdzielić te elementy, wnosząc najpierw o zatwierdzenie samego projektu budowlanego, a dopiero potem o pozwolenie na budowę.

Istotą pozwolenia na budowę jest właśnie zezwolenie na rozpoczęcie robót. Jeżeli więc roboty te zostaną rozpoczęte nawet po wydaniu pozwolenia na budowę, ale zanim stanie się ono ostateczne, czy to w pierwszej instancji, czy przed rozpatrzeniem odwołania, organ administracji stwierdzi, że wydanie decyzji staje się bezprzedmiotowe, skoro inwestor roboty już rozpoczął. Organ prowadzący postępowanie postępowanie to umorzy na podstawie art. 105 k.p.a. („Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe…”). Wydane już pozwolenie na budowę przestanie wówczas istnieć, a inwestor znajdzie się dokładnie w takiej samej sytuacji jak ten, kto w ogóle nie wystąpił o pozwolenie na budowę.

Właściwy w tym momencie staje się inny organ: organ nadzoru budowlanego. Organ ten na mocy art. 48 Prawa budowlanego albo nakaże rozbiórkę, albo wstrzyma roboty i wezwie do złożenia stosownych dokumentów, wymierzy opłatę legalizacyjną i dopiero wyda decyzję o wznowieniu robót budowlanych.

Z tych samych względów uważa się za nieważną (z uwagi na rażące naruszenia prawa, art 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną już po rozpoczęciu robót budowlanych. Skoro roboty się rozpoczęły, to zezwalanie na nie staje się bezprzedmiotowe.

Mogą zaistnieć dwie sytuacje, obie dla pośpiesznego inwestora niekorzystne:

1. Wydano decyzję, przystąpiono do robót przedwcześnie. Skutek: umorzenie postępowania, bo stało się bezprzedmiotowe, zanim decyzja stała się ostateczna.
2. Rozpoczęto roboty i następnie wydano decyzję. Skutek: decyzja jest nieważna, bo została wydana w sytuacji, gdy postępowanie było już bezprzedmiotowe.

Czy wobec pilności budowy można zatem zabiegać o przyspieszenie procedury poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę?

Przyjmuje się, że jest to niemożliwe, a postanowienie o nadaniu rygoru dotknięte jest sankcją nieważności z uwagi na rażącą sprzeczność z prawem, a konkretnie z art. 28 ust.1 Prawa budowlanego. Czy jest tak rzeczywiście? Prześledźmy to zagadnienie.

Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje możliwość nadania rygoru natychmiastowej wykonalności każdej decyzji „(…) gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ (…) może zażądać od strony stosownego zabezpieczenia” (art. 108 ust. 1 k.p.a.).

Jednak z drugiej strony wspomniany przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego brzmi bardzo restrykcyjnie: „Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę…”. Słowo „jedynie” ma tu znaczenie istotne, gdyż podkreśla niemożność dopuszczania wyjątków, a słowo „ostatecznej” rozwiewa wątpliwości co do stanu postępowania administracyjnego w chwili dozwolonego rozpoczynania robót budowlanych. Ta regulacja zawarta jest w ustawie szczególnej, normującej działalność w zakresie budownictwa. Jest więc przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ogólnych normujących postępowanie administracyjne. Ponieważ przepis szczególny znosi przepisy o charakterze ogólnym (lex specialis derogat legi generali), wyłącza to stosowanie przepisów o możliwości nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.

Taki pogląd jest jednak moim zdaniem nietrafny i opiera się na błędnym przyjęciu, jakoby przepisy Prawa budowlanego stanowiły legi speciali w stosunku do k.p.a., podczas gdy w rzeczywistości każda z ustaw reguluje inną sferę. Prawo budowlane dotyczy kwestii merytorycznych, a k.p.a. formalnych. Innymi słowy, Prawo budowlane określa co mają robić zainteresowani i organy państwowe natomiast Kodeks postępowania administracyjnego mówi jak to mają robić. Roboty budowlane wykonuje inwestor lub inny podmiot, działający na zlecenie inwestora, natomiast decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ administracji. Powoływany art. 26 ust.1 nie jest skierowany do organów administracji. Adresatem tej normy są inwestorzy. Prawidłowo odczytana norma brzmi: „zakazuje się rozpoczynania robót budowlanych zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna”. Norma ta nie ma zastosowania wobec organów administracji, gdyż one robót nie rozpoczynają. Gdyby ustawodawca chciał wyłączyć możliwość nadawania rygoru natychmiastowej wykonalności, musiałby wyraźnie zakazać właściwemu adresatowi, to jest organom administracji, stosowania w tym konkretnym przypadku przewidzianej w k.p.a. instytucji, to jest możliwości nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Mógłby to z łatwością uczynić, dodając w art. 28 Prawa budowlanego zdanie: „art. 108 ust.1 kpa nie stosuje się”. Bez takiego wyłączenia organy administracji nie są pozbawione tego instrumentu i mogą go zastosować w ramach uznania administracyjnego.

Powstanie pytanie, co się stanie, jeżeli zostanie nadany rygor i następnie decyzja zostanie uchylona w postępowaniu odwoławczym. Odpowiedź nie powinna nastręczać trudności – stanie się dokładnie to samo, co w przypadku rozpoczęcia bądź nawet wykonania całej budowy na podstawie ostatecznej decyzji, która następnie zostałaby uchylona przez sąd administracyjny. Inwestor ponosi ryzyko rozpoczęcia robót na podstawie decyzji wykonalnej, ale zaskarżonej. Choć więc może to być czasem sprzeczne z poczuciem bezpieczeństwa, nie byłoby to działanie sprzeczne z prawem.

W razie uchylenia ostatecznej decyzji ponowne postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę dla obiektu już zrealizowanego nie będzie bezprzedmiotowe i może być ponownie wydane. Tej kwestii dotyczył wyrok NSA w Warszawie z 9 marca 2010 (II OSK 1680/08, dostępny w bazie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Głosi on, że „Nie jest bezprzedmiotowe wydanie decyzji o PnB jeżeli roboty zostały zrealizowane na podstawie ostatecznej decyzji następnie uchylonej bądź wobec której następnie orzeczono nieważność”.

Idąc tym tokiem rozumowania, dokonanie robót na podstawie uchylonego następnie rygoru natychmiastowej wykonalności nie będzie nigdy samowolą budowlaną i nie może doprowadzić do umorzenia postępowania, lecz do merytorycznego jego zakończenia.

Stefan Jacyno, Zespół Nieruchomości i Inwestycji Budowlanych kancelarii Wardyński i Wspólnicy