Złamana obietnica
Dzierżawcy, którzy wierząc ustawodawcy i Agencji Nieruchomości Rolnych (ANR) wyłączyli 30% użytków rolnych z przedmiotu dzierżawy w zamian za prawo nabycia pozostałych 70% użytków rolnych, być może obejdą się smakiem.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa obowiązującym na dzień 2 grudnia 2011 r. prawo pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości rolnej z Zasobu ANR przysługiwało m.in. dzierżawcy zbywanej nieruchomości, jeżeli dzierżawa trwała faktycznie przez okres co najmniej trzech lat.
Dzierżawca nie mógł żądać sprzedaży nieruchomości, a jedynie skorzystać z pierwszeństwa, gdyby ANR przeznaczyła tę nieruchomość do sprzedaży.
Stan ten zmienił się z dniem 3 grudnia 2011 r., to jest wraz z wejściem w życie zmiany ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmian niektórych innych ustaw z dnia 16 września 2011 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1-7 tej ustawy, jeżeli umowa dzierżawy nie przewidywała prawa wyłączenia części przedmiotu dzierżawy, ANR mogła złożyć dzierżawcy propozycję zmiany umowy poprzez wyłączenie z dzierżawy 30% powierzchni użytków rolnych, w zamian za uprawnienie do zakupu pozostałych 70% powierzchni użytków rolnych albo za zgodą ANR ich części.
Innymi słowy, dzierżawca rezygnował z 30% przedmiotu dzierżawy (czyli godził się na zmniejszenie swoich przychodów i zysków z działalności rolnej), ale w zamian uzyskiwał uprawnienie do zakupu pozostałych 70% przedmiotu dzierżawy, w miejsce dotychczasowego prawa pierwszeństwa. Oczywiste jest, że użyte przez ustawodawcę wyrażenie „uprawnienie do zakupu” oznacza, z jednej strony, przysługujące dzierżawcy roszczenie o zakup nieruchomości od ANR, a z drugiej strony ciążący na ANR obowiązek sprzedaży nieruchomości dzierżawcy.
W przeciwnym razie, w zamian za wyłączenie części przedmiotu dzierżawy (a więc ograniczenie swoich przychodów i zysków), dzierżawca nie uzyskałby nic więcej ponad to, co już miał – czyli prawo pierwszeństwa z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy. Opisana nowelizacja ustawy traciłaby więc sens, gdyż propozycję wyłączenia części przedmiotu dzierżawy w zamian za prawo pierwszeństwa w nabyciu można byłoby złożyć również bez nowelizacji. Ustawodawca miał na celu zagwarantowanie dzierżawcy, że jeśli dobrowolnie wyłączy część przedmiotu dzierżawy, w zamian uzyska roszczenie o nabycie pozostałej części przedmiotu dzierżawy, czyli uzyska więcej praw, niż miał dotychczas.
Do takiej konstatacji prowadzi wykładnia językowa i celowościowa opisanej nowelizacji ustawy. Ustawodawca celowo użył sformułowania „dzierżawcy przysługuje uprawnienie do zakupu całości (…) nieruchomości, która pozostała przedmiotem dzierżawy (…)”. Uprawnieniu jednej strony, czyli określonemu w dyspozycji normy prawnej zakresowi tego, co czynić „wolno”, odpowiada obowiązek drugiej strony, która „powinna” zachować się w oznaczony w tejże dyspozycji sposób (nakaz lub zakaz). Dzierżawcy wolno więc żądać zakupu nieruchomości, a ANR powinna tę nieruchomość sprzedać (jest do tego zobowiązana).
W tym miejscu należy również zauważyć, że „uprawnienie do zakupu” nie jest równoznaczne z „prawem pierwszeństwa w nabyciu”. Gdyby ustawodawca chciał uregulować uprawnienie dzierżawcy jako prawo pierwszeństwa, użyłby sformułowania „w zamian przysługuje prawo pierwszeństwa w nabyciu”. Tak się jednak nie stało. Taka regulacja nie miałaby zresztą sensu, gdyż, jak wspomniano, prawo pierwszeństwa było już uregulowane w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy.
Za poprawnością powyższego rozumowania przemawia również uzasadnienie projektu omawianej nowelizacji, w którym wskazuje się na „zagwarantowaną możliwość nabycia pozostałych dzierżawionych nieruchomości”. Podnosi się również, że nowe przepisy są korzystniejsze dla dzierżawców w porównaniu z obowiązującymi przed wprowadzeniem zmiany. Jest też mowa o przysługiwaniu uprawnienia do zakupu nieruchomości. Dodatkowo wskazywanym celem ustawy jest rozdysponowanie jak największej powierzchni nieruchomości poprzez przeznaczenie ich na powiększenie gospodarstw rodzinnych, jak i umożliwienie dotychczasowym dzierżawcom nabycia dzierżawionych nieruchomości.
Taki pogląd znajduje również uzasadnienie w orzecznictwie, np. w wyroku Sądu Okręgowego w Słupsku z 10 grudnia 2013 r. (I C 257/13), z którego treści wynika m.in., że „powódce (dzierżawcy) przysługuje roszczenie o zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości rolnej dzierżawionej na podstawie umowy nr (…) po wyłączeniu 30% powierzchni gruntów rolnych na podstawie aneksu nr (…) do tej umowy”. Zdaniem sądu termin do realizacji tego roszczenia tak dla strony powodowej, jak i strony pozwanej zamyka się w tym konkretnym okresie wynikającym z ustawy. Za taką interpretacją terminu określonego w art. 4 ust. 8 opisanej nowelizacji ustawy przemawia przede wszystkim wykładnia celowościowa.
Na podstawie powołanej nowelizacji ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w 2012 r. ANR składała dzierżawcom propozycje wyłączenia części przedmiotu dzierżawy. Dzierżawcy w większości przyjmowali te propozycje, zakładając, że nabędą pozostałą część przedmiotu dzierżawy w zastrzeżonym do tego terminie. W konsekwencji, dzierżawcy wykonywali swój obowiązek wynikający z przyjętej propozycji poprzez zawieranie aneksów do umów dzierżawy wyłączającego część przedmiotu dzierżawy, a następnie poprzez ich zwrot.
Od tamtej pory dzierżawcy oczekują na wykonanie obowiązku ANR poprzez przeniesienie pozostałej części przedmiotu dzierżawy na dzierżawców, co w znacznej ilości przypadków nie nastąpiło. Niestety istnieje ryzyko, że dzierżawcy nie doczekają się nabycia nieruchomości w ogóle, gdyż za pismem z 17 listopada 2015 r. Minister Rolnictwa wystosował pismo do Prezesa ANR, w którym nakazał m.in. wstrzymanie wszelkiej sprzedaży nieruchomości rolnych, a Prezes ANR w piśmie z 19 listopada 2015 r. adresowanym do Oddziałów Terenowych ANR również zarządził wstrzymanie wszelkiej sprzedaży, chyba że ANR mogłaby grozić odpowiedzialność.
Jeśli ANR nie dostrzeże natury roszczenia przysługującego dzierżawcom i zagrożenia związanego z niewykonaniem nałożonego na ANR ustawowego obowiązku do przeniesienia nieruchomości rolnych na dzierżawcę, dzierżawcom nie pozostanie nic innego jak tylko wystąpić na drogę postępowania sądowego z roszczeniem o zastępcze oświadczenie woli ANR przenoszące nieruchomości rolne na dzierżawcę lub o odszkodowanie za poniesioną szkodę, obejmującą straty i utracone korzyści. Takim roszczeniom nie powinna i nie może stanąć na przeszkodzie planowana nowelizacja ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, która ma wprowadzić liczne ograniczenia w obrocie gruntami rolnymi.
Michał Gliński, praktyka nieruchomości i inwestycji budowlanych kancelarii Wardyński i Wspólnicy
