Skuteczność zrzeczenia się odwołania a domniemanie doręczenia decyzji administracyjnej | Co do zasady

Ostatnio dużo miejsca poświęca się kwestiom proceduralnym. Generalne zawieszenie terminów procesowych przez ustawę kryzysową w wielu przypadkach nie jest bowiem satysfakcjonujące dla stron, które potrzebują, aby sprawy się toczyły do przodu i prawo działało dalej.

W tekście „Decyzja wydana…i co dalej?” zastanawialiśmy się nad możliwością skutecznego zrzeczenia się prawa do odwołania. Stwierdziliśmy, że taka możliwość istnieje także w czasach epidemii i otwiera drogę do uzyskania klauzuli ostateczności danej decyzji, co może być kluczowe dla inwestora albo innej strony, w której interesie decyzja została wydana.

Idąc tym tropem, zastanówmy się, czy dla skuteczności zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej wymagane być musi potwierdzenie doręczenia decyzji stronie tego postępowania.

Art. 127a k.p.a. stanowi, że strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania. Termin ten musi się otworzyć, co sugeruje, że decyzja musi zostać w sposób właściwy doręczona.

W czasach epidemii i oczywistych utrudnień w funkcjonowaniu instytucji doręczeniowych (z uwagi zarówno na mniejszą ilość korespondencji wysyłanych z urzędów, jak i opóźnienia w obsłudze przesyłek pocztowych), podstawowy tryb doręczenia określony w art. 39 k.p.a. napotyka istotne przeszkody. W obecnym czasie i wobec zdalnej pracy wielu urzędników można też w zasadzie nie rozważać doręczenia przez pracowników urzędu.

Jednocześnie, niezależnie od możliwego elektronicznego trybu doręczenia (przewidzianego art. 15zzu¹ ustawy kryzysowej, wymagającego jednak zgody strony na takie doręczenia oraz dalszych warunków technicznych), pojawia się pytanie, czy dla takiej czynności jak zrzeczenie się odwołania można przyjąć jeszcze jakiś inny sposób skutecznego doręczenia decyzji.

Możliwość ta, szczególnie w czasach pandemii, powinna być traktowana na korzyść strony i utrudnienia faktyczne w doręczeniu decyzji nie powinny naszym zdaniem działać przeciwko stronom oraz wpływać przez to na sprawność postępowania administracyjnego (wymagającego szybkości działania, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a.), które jednocześnie musi wyważać interesy wszystkich stron postępowania (art. 7 k.p.a.). Skuteczne zrzeczenie się prawa do odwołania stanowi podstawę do stwierdzenia ostateczności decyzji administracyjnej, dając tym samym jej adresatowi możliwość podjęcia działań określonych w decyzji.

Art. 15zzs ust. 1 ustawy kryzysowej jednocześnie chroni stronę, która chce zaskarżyć decyzję, albowiem terminy procesowe i sądowe nie rozpoczynają się, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu na okres pandemii. Jest to rozwiązanie bardzo racjonalne, zabezpiecza bowiem prawa strony, która chce wyrazić swój  sprzeciw przeciwko decyzji. Regulacja ta jest właściwa również dlatego, że sprzeciw w państwie prawnym powinien polegać silniejszej ochronie niż ewentualne dobrowolne zrzeczenie się prawa nadanego. Dla realizacji tego prawa powinno być jasno wykazane doręczenie decyzji, aby nie było wątpliwości, że strona jest uprawniona od niej się sprzeciwić.

Jednocześnie art. 15zzs ust. 7 ustawy kryzysowej przewiduje możliwość skutecznego dokonywania czynności procesowych w czasie epidemii, a przez to umożliwia skuteczne zrzeczenie się odwołania.

W tym aspekcie pojawia się interesujący nas problem dorozumianego doręczenia decyzji. Słowem, czy dla skutecznego zrzeczenia się prawa odwołania od decyzji konieczne jest formalne jej doręczenie (drogą pocztową, na adres strony itp., a więc zgodnie z art. 39 k.p.a.), czy też wystarczy sama wiedza strony o treści decyzji (uzyskana chociażby od innej strony, której decyzję już doręczono, choćby inwestora albo sąsiada). Wydaje się bowiem, że kluczowa jest ta właśnie okoliczność – wiedza co do treści decyzji, a co za tym idzie wola wyboru co do nieskarżenia decyzji – a nie formalne doręczenie. Taki wybór strony, w oparciu o wiedzę co do treści decyzji, jest jednoznaczny, nie powoduje uszczerbku jej praw procesowych i pozwala jednocześnie na kontynuację postępowania administracyjnego ku pożytkowi wszystkich stron postępowania.

Dla takiego rozumienia odnajdujemy pośrednio wsparcie w orzecznictwie sądowym. Zagadnieniem tym zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 kwietnia 2016 r. (I OSK 3095/15). Zgodnie z tezą tego wyroku: Pod pojęciem doręczenia, o którym mowa w art. 110 k.p.a., należy rozumieć również sytuację, w której mimo niezgodności doręczenia zastępczego z wymaganiami określonymi w art. 43 k.p.a. decyzja znalazła się w posiadaniu osoby, do której została skierowana.

W orzeczeniu tym [które aprobowałem już wcześniej – M.K.¹] NSA zwrócił uwagę na kluczowość faktu wydania decyzji i związania nią organu od momentu jej podpisania. Podkreślił też, że nawet wadliwe doręczenie nie powoduje, że strona nie może się na nią powoływać.  Dlatego też oceniamy, że podobne skutki może mieć zapoznanie się z decyzją mimo braku jej formalnego doręczenia. Znając treść decyzji, strona może złożyć oświadczenie o zrzeczeniu się odwołania, skoro jej wolą jest się go zrzec.

dr Maciej Kiełbowski, adwokat, praktyka sporów administracyjnych oraz praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy

Tomasz Zasacki, adwokat, praktyka doradztwa dla klientów indywidualnych i reprywatyzacji kancelarii Wardyński i Wspólnicy