Organ w toku sprawy ma pouczyć, czego brakuje do pozytywnej decyzji | Co do zasady

Obowiązek taki wynika z art. 79a k.p.a., który obowiązuje już od kilku lat, ale wciąż jak się wydaje jest niezbyt często stosowany. Pouczenie jest przy tym obowiązkowe niezależnie od rodzaju sprawy – należy się stronom zarówno w sprawach dotyczących zasiłków, jak i pozwolenia na budowę.

Założenia

Procedura administracyjna dotyka w istocie spraw każdej osoby fizycznej i prawnej. W związku z tym powinna być możliwie najbardziej uproszczona i sformalizowana jedynie w takim stopniu, w jakim jest to konieczne. W postępowaniu administracyjnym nie ma bowiem obowiązku zastępstwa strony przez profesjonalnych pełnomocników (adwokatów, radców prawnych).

Nie tylko formułowane pisma i wezwania powinny być dla strony maksymalnie zrozumiałe. W Kodeksie postępowania administracyjnego przewidziano też dla organów administracji szereg obowiązków związanych z wyjaśnianiem stronom postępowania sprawy i jej podstaw prawnych. Taki obowiązek zawiera chociażby art. 9 k.p.a., zgodnie z którym Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Przepisy

Zasady ogólne (takie jak przewidziana w art. 9 k.p.a.) są uszczegóławiane dalej w różnych miejscach kodeksu. Jednym z istotnych – obowiązujących od 1 czerwca 2017 r. – przepisów w tym zakresie jest art. 79a k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu: W postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

Przepis zawiera także § 2 o treści: W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1.

Przyglądając się temu przepisowi, dochodzimy do wniosku, że jeżeli postępowanie toczy się z inicjatywy strony (zostało wszczęte na jej wniosek), to jeszcze w czasie jego trwania – i to nie tylko przed wydaniem decyzji, ale w takim czasie, żeby stronie umożliwić jakieś dalsze działania przed wydaniem decyzji – organ administracji powinien przeanalizować zgromadzony materiał dowodowy w sprawie i wskazać stronie, czego brakuje, aby mogła zostać wydana decyzja zgodna z wnioskiem. Ma to kapitalne znaczenie, gdyż strona – posiadając taką wiedzę – może pospieszyć z brakującymi dokumentami albo przynajmniej ma z odpowiednim wyprzedzeniem świadomość, że nie zostały spełnione określone wymogi dla wydania potrzebnej jej decyzji.

Rzeczywistość

W praktyce niestety przepis art. 79a k.p.a. – choć niedawno obchodził czwartą rocznicę wejścia w życie – jest stosowany raczej po macoszemu. W wielu postępowaniach administracyjnych takie wezwanie, jakiego wymaga art. 79a § 1 k.p.a., nie pojawia się w ogóle. W innych po stronie organów administracji zdaje się funkcjonować swoiste przeświadczenie, że przepis ten powinien być stosowany tylko wobec stron nieporadnych, niezorientowanych zupełnie w rzeczywistości prawnej, i w sprawach określonego rodzaju, np. związanych z przyznawaniem świadczeń pomocy społecznej (czego zresztą dotyczy spora grupa orzeczeń zapadających na kanwie omawianego przepisu). Takiego różnicowania jednakże przepis w żadnym miejscu nie zawiera.

Przypomniał o tym ostatnio Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, w wyroku z 18 listopada 2020 r., II SA/Bd 13/20, gdzie wskazał na potrzebę informowania także o bardzo szczegółowych i specjalistycznych wymaganiach wynikających z przepisów prawa i to w kontekście Prawa budowlanego i wniosków składanych na jego podstawie: Obowiązek organu wynikał z treści samego podania o udzielenie pozwolenia na budowę. Skoro wnioskodawca wnosi o udzielenie pozwolenia na budowę z którego wynika omawiana lokalizacja budynku, to trudno założyć, że wnioskodawca wnosząc o lokalizację, wynikającą z planu zagospodarowania działki, jednocześnie przeciwstawia się tej lokalizacji, a więc przeciwstawia się możliwości, którą daje przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego. Jeżeliby nawet tak odczytać wolę strony, a więc jako wyrażającą stanowisko wewnętrznie sprzeczne, to przy takim odczytaniu stanowiska wnioskodawcy, obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej sprzeczności. Przepis § 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego, nie precyzuje w jakikolwiek sposób trybu, sposobu złożenia i treści wniosku co do zastosowania regulacji na stan prawny do 31.12.2017 r. Brak określenia więc ścisłych warunków formalnych takiego wniosku umożliwia organowi podjęcie próby odczytania rzeczywistej woli strony (w sytuacji, kiedy ma rzecz jasna wątpliwości co do stanowiska strony), co do skorzystania z możliwości złożenia omawianego wniosku, poprzez zobowiązanie jej do oświadczenia się w tym zakresie, po złożeniu przez nią wniosku o pozwolenie na budowę. Ustawodawca nie dookreślił formuły złożenia wniosku w trybie (§ 2 ust. 2 rozporządzenia zmieniającego), co do sposobu, a w szczególności terminu jego wniesienia. Uznanie więc, że musiał to uczynić równocześnie ze złożeniem podania o pozwolenie na budowę nie wynika z żadnego przepisu. Co istotniejsze jednak, obowiązek organu wyjaśnienia stronie możliwości złożenia omawianego wniosku, ze wskazaniem do tego podstawy prawnej, wynika z treści art. 79a § 1 KPA.

Jest to o tyle istotne, że sprawa dotyczyła rozbudowy, przebudowy i nadbudowy oraz zmiany sposobu użytkowania budynku handlowo-mieszkalnego na lokal handlowy. O pozwolenie zatem z pewnością występował przedsiębiorca, mający co najmniej pewne rozeznanie w sferze prawnej prowadzonej działalności. Rozstrzygnięcie takie zasługuje tym samym na aprobatę i przypomina zarówno stronom, jak i organom administracji o istocie regulacji wynikającej z art. 79a k.p.a. i sposobie jej stosowania.

dr Maciej Kiełbowski, adwokat, praktyka sporów administracyjnych oraz praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy