Jedna szkoda, osiem ustaw | Co do zasady

Zanieczyszczenie środowiska gruntowo-wodnego to stały problem w toku transakcji obejmujących nieruchomości, szczególnie przemysłowe. Tymczasem ustalenie prawnych konsekwencji zanieczyszczenia jest nie lada wyzwaniem.

To, co potocznie określa się mianem zanieczyszczenia nieruchomości, w nomenklaturze prawnej może obejmować rozmaite stany faktyczne, których konsekwencje są kształtowane bardzo zróżnicowanymi regulacjami.

Zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami zanieczyszczenie gleby lub ziemi jest często traktowane inaczej niż zanieczyszczenie środowiska wodnego na terenie nieruchomości, choć w praktyce trudno rozgraniczać zanieczyszczenie gleby i wód gruntowych. O zastosowaniu określonych przepisów decydują między innymi data wyrządzenia szkody, rodzaj zanieczyszczonego gruntu oraz charakter działalności prowadzonej na nieruchomości w przeszłości.

Ustawa szkodowa – niezupełnie kompleksowa regulacja

Punktem wyjścia są przepisy ustawy z 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz.U. Nr 75, poz. 493 ze zm.), w miarę kompleksowo regulujące konsekwencje zanieczyszczeń środowiska wodno-gruntowego. W myśl tej ustawy zanieczyszczenie gleby lub ziemi jest traktowane jako szkoda w środowisku w powierzchni ziemi. Kryteria oceny, czy w danym przypadku wystąpiła tego typu szkoda, określa rozporządzenie Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kryteriów oceny wystąpienia szkody w środowisku (Dz.U. Nr 82, poz. 501). Zgodnie z rozporządzeniem kryterium oceny wystąpienia szkody w środowisku w powierzchni ziemi jest wystąpienie zmian powodujących przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi lub konieczność modyfikacji dotychczasowego sposobu wykorzystania powierzchni ziemi. Standardy jakości, o których mowa w cytowanych przepisach, są określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz.U. Nr 165, poz. 1359). Działania naprawcze w przypadku szkody w środowisku w powierzchni ziemi powinny zmierzać do usunięcia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym przywrócenia do stanu zgodnego ze standardami jakości gleby i ziemi. Ustawa o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie dotyczy również szkód w wodach, jednakże jej przepisów nie stosuje się do szkód wyrządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy.

Prawo ochrony środowiska – uchylone przepisy wiecznie żywe

Ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie nie stosuje się do szkód wyrządzonych przed dniem jej wejścia w życie, tj. przed 30 kwietnia 2007 r. W przypadku zanieczyszczeń gleby lub ziemi wyrządzonych przed tą datą stosuje się przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232), jednakże w brzmieniu obowiązującym przed 30 kwietnia 2007 r. Dlatego w ujednoliconym tekście ustawy Prawo ochrony środowiska wskazanych przepisów nie znajdziemy. Konieczne jest zatem sięgnięcie do historycznego brzmienia przepisów, co dodatkowo utrudnia ustalenie prawnego reżimu dotyczącego zanieczyszczeń „historycznych”.

Stosując przepisy Prawa ochrony środowiska nie można również zapominać o pewnych modyfikacjach wynikających z przepisów ustawy z 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) dotyczących możliwości ograniczenia rekultywacji w przypadku zanieczyszczeń spowodowanych przed 1 września 1980 r.

Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych – czyli rekultywacja terenów górniczych

Oprócz daty wyrządzenia szkody znaczenie ma również rodzaj gruntów, których zanieczyszczenie dotyczy. W tym zakresie zastosowanie znajdą rozwiązania zawarte w ustawie z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205). Wprawdzie na pierwszy rzut oka wydawałoby się, że zastosowanie tej regulacji ograniczone jest przede wszystkim do gruntów rolnych i leśnych, jednak paradoksalnie większość zanieczyszczeń tego typu gruntów jest wyłączona z reżimu obowiązującego na podstawie tej ustawy. Przepisy tej ustawy stosuje się za to odpowiednio w przypadku niektórych gruntów, które nie mają charakteru rolnego lub leśnego.

Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych obliguje osoby powodujące utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów do ich rekultywacji na własny koszt.

Wspomnianych wyżej zasad nie stosuje się jednak w przypadku gruntów, które zostały zanieczyszczone „substancjami, preparatami, organizmami lub mikroorganizmami”. Ustawa odsyła w tym zakresie do przepisów ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. W rezultacie, jeżeli będziemy mieli do czynienia z zanieczyszczeniem gruntów rolnych i leśnych wyrządzonym przed 30 kwietnia 2007 r., to na skutek wielokrotnych odesłań będziemy zobowiązani zastosować wspomniane wyżej „nieobowiązujące” przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska.

Jak już wspomniano, ograniczenie stosowania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych tylko do tego typu gruntów jest pozorne. Zgodnie z ustawą z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981 ze zm.) w przypadku likwidacji zakładu górniczego przedsiębiorca jest obowiązany m.in. przedsięwziąć niezbędne środki w celu ochrony środowiska oraz rekultywacji gruntów po działalności górniczej. Art. 129 ust. 2 tej ustawy nakazuje stosować odpowiednio do rekultywacji takich gruntów przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. To „odpowiednie” stosowanie przepisów od lat wywołuje szereg wątpliwości. Analogiczne rozwiązanie ustawodawca zastosował we wcześniej obowiązującej ustawie z 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96 ze zm.). Jedną z wątpliwości jest zakres stosowania wspomnianego odesłania w sytuacji, gdy podjęta ma być rekultywacja zanieczyszczonych substancjami lub preparatami gruntów po działalności górniczej. Prawo geologiczne i górnicze odsyła w tym zakresie do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ta zaś ustawa, jak już wspomniano, w przypadku zanieczyszczenia substancjami i preparatami odsyła do ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. Tu z kolei możemy mieć do czynienia z kolejnym odesłaniem – tym razem do uchylonych pozornie przepisów Prawa ochrony środowiska – w przypadku zanieczyszczeń wyrządzonych przed 30 kwietnia 2007 r.

Śmieci a zanieczyszczenie

Brak przejrzystości przepisów obejmujących odpowiedzialność za zanieczyszczenie to nie jedyny problem praktyczny. Potocznie pojmowane zanieczyszczenie może w rzeczywistości wiązać się z obecnością na nieruchomości materiałów, które należałoby klasyfikować jako odpady w rozumieniu ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21). Te zaś przepisy nakładają w określonych sytuacjach obowiązek usunięcia odpadów zgromadzonych na nieruchomości. Ustawa zawiera domniemanie, zgodnie z którym władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Domniemanie to ma istotne konsekwencje w związku z ciążącym na posiadaczu odpadów ustawowym obowiązkiem ich niezwłocznego usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Jeżeli władający powierzchnią ziemi nie obali domniemania, to będzie zobowiązany we właściwy sposób zagospodarować zgromadzone na nieruchomości odpady, nawet jeżeli ich nielegalnego składowania dopuścił się ktoś inny. Ponadto musi liczyć się z tym, że obecność odpadów będzie mogła zostać zakwalifikowana jako składowanie odpadów bez uzyskania wymaganej decyzji. W takiej sytuacji posiadacz odpadów, czyli władający powierzchnią ziemi, będzie zobowiązany do ponoszenia opłat podwyższonych.

Trzeba przy tym pamiętać, że obowiązek usunięcia odpadów nie jest ograniczony czasowo. Innymi słowy obowiązek ten dotyczy nawet odpadów znajdujących się na nieruchomości od wielu lat.

Na każdą szkodę znajdzie się przepis

Nawet jeżeli szczegółowe środki nie będą mogły zostać zastosowane, to pomocą służy art. 362 ustawy Prawo ochrony środowiska umożliwiający organom ochrony środowiska nałożenie obowiązku przywrócenia środowiska do stanu właściwego w sytuacji negatywnego oddziaływania na środowisko.

Odpowiedzialność za zanieczyszczenie wobec sąsiadów

Powyższe rozważania dotyczą obowiązków publicznoprawnych. Często jednak zapomina się, że roszczenia wynikające z zanieczyszczenia mogą pochodzić od właścicieli sąsiednich nieruchomości lub następców prawnych. Praktyka pokazuje duże znaczenie przepisów Kodeksu cywilnego przewidujących odpowiedzialność na zasadzie ryzyka prowadzących na własny rachunek przedsiębiorstwo lub zakład wprowadzany w ruch za pomocą sił przyrody (art. 435 k.c.). Podmioty te ponoszą odpowiedzialność za szkodę na osobie lub mieniu, wyrządzoną komukolwiek przez ruch przedsiębiorstwa lub zakładu. Uwolnienie się od tej odpowiedzialności jest bardzo trudne – możliwe jedynie w ściśle określonych przypadkach. Jeżeli zatem w związku z taką działalnością zostanie wyrządzona szkoda w środowisku, z roszczeniami o naprawienie szkody może zwrócić się kolejny właściciel nieruchomości. W pewnych sytuacjach zastosowanie mogą znaleźć instrumenty związane z roszczeniem negatoryjnym (art. 222 § 2 k.c.).

Za zanieczyszczenie do więzienia

Wreszcie jako ostatni element układanki pojawiają się znowelizowane przepisy Kodeksu karnego przewidujące odpowiedzialność osób, które m.in. zanieczyszczają powierzchnię ziemi substancją w takiej ilości lub w takiej postaci, że może to zagrozić życiu lub zdrowiu człowieka lub spowodować istotne obniżenie jakości wody lub powierzchni ziemi. W takim przypadku należy liczyć się z sankcją w postaci kary pozbawienia wolności do 5 lat, a jeżeli czyn został popełniony w związku z eksploatacją instalacji działającej w ramach zakładu, w zakresie korzystania ze środowiska, na które wymagane jest pozwolenie, sprawca może podlegać karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8.

Izabela Zielińska-Barłożek, Dominik Wałkowski, Zespół Prawa Ochrony Środowiska kancelarii Wardyński i Wspólnicy