I organ, i sąd administracyjny mogą wstrzymać wykonanie decyzji | Co do zasady

Możliwości te różnią się jednak przesłankami ich zastosowania. W razie wątpliwości, czy wniosek skierowany do organu jest podtrzymywany przed sądem, sąd wezwie skarżącego do wypowiedzenia się w tym zakresie i ewentualnego uzupełnienia wniosku.

Postanowienie NSA z 22 lipca 2014 r., II FZ 713/14

Postanowienie WSA w Poznaniu z 31 marca 2014 r., I SA/Po 159/14

Możliwość wnioskowania o wstrzymanie wykonania decyzji administracyjnej (innego aktu), którą zaskarżamy do sądu administracyjnego, pojawia się praktycznie zawsze. Wniosek taki, jeśli zamierzamy z niego skorzystać, generalnie warto sformułować już w skardze, choć nie jest wykluczone (szczególnie w kontekście wniosku do sądu) wniesienie także odrębnego pisma w tej sprawie.

Warto jednak zdawać sobie sprawę z różnic pomiędzy wnioskiem kierowanym do organu administracji publicznej a takim, który ma rozpoznać sąd.

Kiedy organ administracji może wstrzymać wykonanie decyzji

Zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania danej decyzji (innego aktu, czynności). Oznacza to m.in., że w toku sprawy przed sądem administracyjnym dana decyzja może być egzekwowana wobec stron także w sposób przymusowy (tj. na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Art. 61 § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) przewiduje, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego można wnioskować do organu, który wydał decyzję lub postanowienie, aby wstrzymał ich wykonanie w całości lub części. Wniosek taki nie wymaga szczegółowego uzasadnienia ani przedkładania żadnych dodatkowych dowodów.

Ustawodawca wprowadził tutaj ograniczenie możliwości wstrzymania decyzji w sytuacji, kiedy spełnione są przesłanki nadania decyzji lub postanowieniu rygoru natychmiastowej wykonalności albo istnieje przepis ustawy szczególnej, który wyłącza możliwość wstrzymania ich wykonania.

Ograniczeń takich nie ma w przypadku skarżenia aktów lub czynności innych niż decyzje lub postanowienia. Jedyny wyjątek w tym zakresie to akty prawa miejscowego (np. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego), jeśli weszły już w życie (art. 61 § 2 pkt 3 in fine p.p.s.a.).

A co z sądem?

O wstrzymanie wykonania decyzji możemy też zwrócić się do sądu administracyjnego, który będzie rozpoznawał naszą skargę. Wniosek taki generalnie jest późniejszy, może przynieść efekt dopiero po przekazaniu skargi (jak i akt sprawy) do sądu.

Wymaga również uzasadnienia, zgodnie bowiem z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części decyzji (innego aktu, czynności etc.), jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwości tej nie ma – podobnie jak w przypadku organu – w stosunku do przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, i sytuacji, kiedy przepis ustawy wyraźnie wyłącza taką możliwość.

Co więcej, sąd może wstrzymać wykonanie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale także innych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.

Nie tak łatwo jest jednak uprawdopodobnić, że wykonanie zaskarżonej decyzji rodziłoby niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Poza uzasadnieniem wniosku może to wymagać także przedstawienia dodatkowych dowodów na poparcie wniosku (trzeba przy tym pamiętać, że sąd administracyjny nie prowadzi „zamiast” organu administracji postępowania dowodowego w sprawie, może jedynie uzupełniająco i gdy jest to konieczne dla rozstrzygnięcia istotnych wątpliwości i nie spowoduje przedłużenia sprawy przeprowadzić dowody z dokumentów – art. 106 § 3 p.p.s.a.).

Skarżący sformułował wniosek do organu, sąd go nie będzie rozpoznawał…

W analizowanej sprawie skarżący sformułował w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia.

Skarżący podał także podstawę prawną takiego wniosku – w postaci art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Wniosek ten skarżący uzasadnił wskazaniem, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego spowoduje niepowetowane straty w jego przedsiębiorstwie. Aktualnie stara się ono bowiem o kredyt obrotowy, który mógłby również zostać przeznaczony na spłatę zajętej egzekucyjnie wierzytelności. Samo natomiast wykonanie postanowienia na obecnym etapie „spowoduje paraliż finansowy jego firmy i w zasadzie likwidację przedsiębiorstwa, a w konsekwencji zwolnienie pracowników”. Organ (dyrektor izby skarbowej) wniosku nie rozpoznał.

Rozpoznając wniosek, WSA w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania postanowienia, wskazując m.in., że „To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak by przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej”, a skarżący „nie wykazał należytej inicjatywy w zakresie uprawdopodobnienia zajścia przesłanek wstrzymania wykonalności zaskarżonego postanowienia. W szczególności nie przedstawił swojej aktualnej sytuacji finansowej, która potwierdzałaby przesłankę, iż wykonanie zaskarżonego aktu spowodowałoby dla niego trudne do odwrócenia skutki lub zaszłoby niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Wnioskodawca nie przedłożył także żadnych dokumentów źródłowych, które umożliwiłyby ocenę jego sytuacji majątkowej. Ograniczenie się skarżącego wyłącznie do gołosłownych twierdzeń, że wykonanie zaskarżonego postanowienia spowoduje paraliż finansowy jego firmy i w zasadzie likwidację przedsiębiorstwa, a co za tym idzie zwolnienie pracowników, w ocenie Sądu, nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu”. Sąd wskazał także, że skarżący nie przywołał w skardze przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., na podstawie których orzeka sąd.

… ale w razie wątpliwości sąd powinien skarżącego zapytać

Na takie postanowienie sądu skarżący złożył zażalenie, do którego NSA się przychylił i uchylił postanowienie sądu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA trafnie wskazał, że „Postanowienie sądu administracyjnego o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji podejmowane jest na podstawie innego przepisu niż postanowienie organu administracyjnego. Adresatem wniosku o wstrzymanie aktu lub czynności, zawartego w skardze, w zależności od podstawy prawnej, jest albo organ, albo sąd”. W tej sprawie wniosek skierowany był do organu, który go nie rozpoznał.

Jak dalej wskazał NSA, „Rozpoznanie wniosku przez sąd w takiej sytuacji jest możliwe po wezwaniu strony do wypowiedzenia się, czy popiera ten wniosek przed sądem, a jeśli tak – do uzupełnienia wniosku o wskazanie prawidłowej podstawy prawnej przez powołanie się na jedną z przesłanek, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.”.

Takie rozstrzygnięcie budzi aprobatę. Różne przesłanki wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji kierowanego do organu lub sądu powodują, że należy każdorazowo badać, kto powinien dany wniosek rozpoznać, a w przypadku takim jak opisywany – i wobec faktu nierozpoznania wniosku kierowanego pierwotnie do organu – zwrócić się do skarżącego o wyjaśnienia.

Takie postępowanie zapewnia w sposób maksymalnie szeroki udział skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które jest postępowaniem kontradyktoryjnym (spornym). Zapewnia także realizację zasady udzielania potrzebnych wskazówek i pouczeń (art. 6 p.p.s.a.), jeśli strona występuje w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego.

Maciej Kiełbowski, praktyka postępowań sądowych i arbitrażowych kancelarii Wardyński i Wspólnicy